En fait

Parties et déroulement de la procédure : La [A. GmbH] (recourante, représentée par Me Max Auer, avocat) s'oppose au Secrétariat d'État à l'économie (SECO, intimé). Est attaqué l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour II, du 11 juin 2020 (B-270/2018, B-282/2018).

État de fait : Par décision du 8 février 2017, le SECO a accordé à la recourante une autorisation illimitée de placement et de prêt transfrontaliers de personnel. Par décision du 21 décembre 2017, cette autorisation a été complétée par la charge qu'aucune activité de placement ou de prêt ne soit exercée en faveur de la [B. AG] et du groupe d'entreprises [B.] . La même charge s'appliquait le même jour à une succursale à Niedergösgen.

Contexte : Un actionnaire de la recourante ([A.C.] , actionnaire majoritaire) est le fils du président du conseil d'administration de la [B. AG] et de la [D. AG] . La mère est déléguée du conseil d'administration de la [B. AG] et administratrice de la [D.] .

Procédure : Le Tribunal administratif fédéral a joint les procédures et rejeté les recours de la recourante. Par recours en matière de droit public du 17 août 2020, la recourante demande l'annulation de l'arrêt de l'instance précédente et la modification des décisions en ce sens qu'aucune charge ne lui soit imposée. Le SECO conclut au rejet; le Tribunal administratif fédéral a renoncé à se déterminer.

Griefs de la recourante : violation de la liberté économique (art. 27 Cst.), absence de base légale des charges, respect de l'exigence d'indépendance, disproportion, violation sommaire du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) et violation de l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.).

En droit

Recevabilité : Le recours en matière de droit public est recevable contre la décision finale du Tribunal administratif fédéral (art. 82 let. a, art. 86 al. 1 let. a LTF). La recourante a qualité pour agir (art. 89 al. 1 LTF). Le recours, déposé dans les délais et les formes, est recevable.

Examen et atteinte à la liberté économique : La liberté économique (art. 27 Cst.) comprend le libre exercice d'une activité lucrative privée ainsi que la liberté contractuelle, y compris le libre choix du partenaire. Les charges interdisant les activités de placement et de prêt en faveur du groupe [B.] équivalent à une obligation de contracter de fait avec une partie de la clientèle et constituent une atteinte à la liberté économique. Les mesures sont conformes au principe de politique sociale de protection des travailleurs (art. 94 al. 1 Cst.). Il convient d'examiner leur justification au regard de l'art. 36 Cst.

Gravité de l'atteinte et base légale : Une atteinte grave requiert une base légale claire et précise dans une loi au sens formel (art. 36 al. 1 phr. 2 Cst.). Le Tribunal fédéral laisse ouverte la question de la gravité de l'atteinte, car les charges peuvent être rattachées à une base légale formelle. L'instance précédente a certes qualifié les charges de clauses accessoires, ce qui ne suffit pas en soi à déterminer leur gravité; une obligation de contracter de fait avec un partenaire commercial important peut être grave.

Légalité des dispositions réglementaires (art. 8 al. 3 et art. 32 al. 2 OSE) : Les art. 3 al. 1 let. c et art. 13 al. 1 let. c LSE exigent que l'entreprise qui place ou prête du personnel n'exerce pas une autre activité susceptible de mettre en danger les intérêts des demandeurs d'emploi, des travailleurs ou des entreprises d'accueil. Le Conseil fédéral pouvait concrétiser ces conditions par voie d'ordonnance, sur la base des art. 3 al. 5 et art. 13 al. 4 LSE. Les dispositions légales ne sont pas exhaustives; les situations de danger sont variées et la concrétisation était prévue par le législateur. La finalité de l'art. 1 let. c LSE ne suffit certes pas à elle seule comme base légale, mais les dispositions réglementaires s'inscrivent dans les appréciations du législateur. Les dispositions réglementaires sont donc compatibles avec la loi, dans la mesure où elles excluent un lien économique ou personnel étroit entre l'entreprise qui prête ou place et l'entreprise d'accueil.

Intérêt public et exigence d'indépendance : La protection des travailleurs constitue un intérêt public important. Les travailleurs temporaires sont particulièrement exposés dans la relation triangulaire (difficulté de faire valoir les prétentions en droit du travail, courte durée des missions, perspectives limitées d'avancement, conditions d'emploi précaires, délais de congé plus courts selon l'art. 19 LSE, salaire minimum en cas d'assujettissement à une CCT). Les conflits d'intérêts entre le prêteur et l'entreprise d'accueil servent à protéger les travailleurs; lorsque cette opposition disparaît en raison d'un lien étroit, les mécanismes en faveur des travailleurs sont neutralisés. L'instance précédente pouvait, sans violer le droit fédéral, retenir que l'indépendance requise faisait défaut: les liens familiaux risquent que le groupe [B.] maintienne, par l'intermédiaire de la recourante, un pool de travailleurs temporaires permanents et contourne ainsi les engagements fixes; l'actionnaire majoritaire a peu d'intérêt à optimiser les salaires. La convention de coopération du 13 novembre 2015 révèle un mélange préjudiciable des sphères d'intérêts (prêt selon les directives de la [B. AG] , réglementation salariale par le côté de l'entreprise d'accueil). Des mesures probatoires complémentaires (audition de collaborateurs de la [B. AG] ) n'étaient pas nécessaires; l'appréciation anticipée des preuves ne viole pas le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.).

Égalité de traitement avec les « entreprises de staffing » : Le grief d'arbitraire et d'inégalité de traitement à l'égard des entreprises de staffing du groupe n'est pas fondé. Ces entreprises prêtent typiquement sous la forme du travail temporaire, avec un contrat de travail indépendant de la…