Nichteinzonung einer Parzelle mit Fruchtfolgefläche in einer Nichtbauzone; Zuweisung zur Landwirtschaftszone bestätigt

Sachverhalt

Die Beschwerdeführerin ([A. AG] ) ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 1405 in der Gemeinde Speicher (Gebiet 'Obere Schwendi', rund 23'000 m²). Die Parzelle war im Zonenplan von 1978 der Ein- und Zweifamilienhauszone zugewiesen; die Beschwerdeführerin erwarb sie 1983 und reichte 1984 ein Baugesuch ein.

Nach der Auszonungsinitiative von 1985 wurde die Parzelle in mehreren Anläufen neu zoniert. Das Bundesgericht hob 1992 den Genehmigungsentscheid auf (BGE 118 Ia 165). Der Regierungsrat wies die Gemeinde 1994 an, einen Teilzonenplan zu erlassen, der die Parzelle der Landwirtschaftszone zuteile. Ein dritter Teilzonenplan wurde 1994 von den Stimmbürgern abgelehnt; der vierte Teilzonenplan wurde ohne Auflage- und Abstimmungsverfahren genehmigt. Das Verwaltungsgericht (heute Obergericht) hob diesen Entscheid 1998 teilweise auf und wies die Sache zur Durchführung des ordentlichen Planverfahrens zurück. Es hielt fest, dass die Parzelle seit dem 1. Januar 1988 gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG in einer Nichtbauzone liege.

Am 8. Juli 1998 beschloss der Gemeinderat den fünften Teilzonenplan, der die Parzelle der Landwirtschaftszone und dem landwirtschaftlichen Vorranggebiet zuteilte. Die Stimmbürger stimmten am 29. November 2009 zu; der Regierungsrat wies den Rekurs der Beschwerdeführerin am 26. März 2013 ab. Das Obergericht wies die Beschwerde am 19. Oktober 2020 ab, soweit es darauf eintrat. Ein Gutachten der Geotest AG ergab, dass 9'400 m² der Parzelle die bundesrechtlichen Mindestanforderungen an Fruchtfolgeflächen (FFF) erfüllen.

Die Beschwerdeführerin beantragte vor Bundesgericht die Aufhebung des Entscheids, die Feststellung fehlender Voraussetzungen für die Ungültigerklärung der Zonierung und für eine FFF-Richtplanvorgabe sowie die Anfechtung mehrerer Zwischenentscheide (1998, 2016, 2018, 2020). Sie rügte u.a. Verfahrensmängel (Mitwirkung des pensionierten Gerichtsschreibers, fehlende Interessenabwägung der Gemeinde), die Qualifikation als FFF, eine Verletzung der Eigentumsgarantie und des Vertrauensschutzes sowie die überlange Verfahrensdauer von über 35 Jahren mit einem geltend gemachten Schaden von Fr. 1'753'038. Ferner wandte sie sich gegen die Kostenauflage für das Gutachten.

Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war. Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- wurden der Beschwerdeführerin auferlegt; Parteientschädigungen wurden keine zugesprochen.

Erwägungen

Zulässigkeit: Die Beschwerde gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid ist gemäss Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG gegeben; die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin nach Art. 89 Abs. 1 BGG legitimiert. Der Rückweisungsentscheid von 1998 ist als Zwischenentscheid nach Art. 93 Abs. 3 BGG noch anfechtbar, da er sich auf den Endentscheid auswirkt. Der Zwischenentscheid zur Mitwirkung des Gerichtsschreibers betrifft gerichtsorganisatorische Fragen nach Art. 92 Abs. 1 BGG und hätte selbstständig angefochten werden müssen; die Beschwerde dagegen ist verspätet. Ein Nichtigkeitsgrund liegt nicht vor. Auf Rügen zu Abstimmungsmängeln ist mangels Stimmrechtsbeschwerde nicht einzutreten. Der Feststellungsantrag ist nach Art. 99 Abs. 2 BGG unzulässig, da die Aufhebung genügenden Rechtsschutz bietet. Rügen von Grundrechtsverletzungen unterliegen den Begründungsanforderungen nach Art. 106 Abs. 2 BGG.

Verfahrensrügen: Die Edition der Akten ist entbehrlich. Die Rüge der fehlenden Legitimation von [B.] im Rekurs scheitert, da das kantonale Baugesetz nur für die Rekurserhebung, nicht für die Beiladung eine Einsprache verlangt; zudem war [B.] mit dem Plan einverstanden.

Zonenplan 1978 und Art. 36 Abs. 3 RPG: Die Kantone mussten gemäss Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG bis 1. Januar 1988 einen bundesrechtskonformen Nutzungsplan festsetzen. Der Zonenplan 1978 wurde nie nach Art. 26 RPG genehmigt und war zudem materiell überdimensioniert (Kapazität 5'800 Einwohner, aArt. 15 RPG). Er trat daher am 1. Januar 1988 ausser Kraft. Die Frist konnte nicht verlängert werden; die Rechtsfolge trat ohne Rücksicht auf eine allfällige Planungsverzögerung ein. Massgebend ist somit Art. 36 Abs. 3 RPG, wonach nur das weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone gilt. Der Begriff ist eng auszulegen (BGE 132 II 218). Die Parzelle gehört nicht dazu, weshalb sie seit 1988 in einer Nichtbauzone liegt.

Interessenabwägung und rechtliches Gehör: Der Gemeinderat hatte im Einspracheentscheid keine Interessenabwägung vorgenommen, diese jedoch in der Abstimmungspublikation 2009 nachgeholt. Die Beschwerdeführerin konnte sich im Rekursverfahren dazu äussern, und der Regierungsrat verfügte über freie Kognition. Angesichts der überlangen Verfahrensdauer war eine formelle Rückweisung unverhältnismässig; die Heilung im Rechtsmittelverfahren ist zulässig.

Fruchtfolgefläche: Fruchtfolgeflächen sind nach Art. 3 Abs. 2 lit. a und Art. 15 Abs. 3 RPG sowie Art. 26 ff. RPV besonders zu schützen. Das Obergericht durfte ein Gutachten einholen, da die Gerichte im Nutzungsplanverfahren den nicht selbstständig anfechtbaren Richtplan vorfrageweise überprüfen können. Das Gutachten, das auf anerkannten Fachkriterien der Vollzugshilfe 2006 beruht, ergab, dass 9'400 m² die Mindestanforderungen erfüllen. Der kantonale Richtplan 2019 weist 797 ha FFF aus, während der Mindestumfang 790 ha beträgt; damit besteht ein grosses Interesse an der integralen Erhaltung.

Einzonungsvoraussetzungen: Nach Art. 30 Abs. 1bis RPV dürfen FFF nur eingezont werden, wenn ein wichtiges kantonales Ziel ohne deren Beanspruchung nicht erreicht werden kann. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, da die Einzonung privaten Überbauungsinteressen…