En Fait

Parties et déroulement de la procédure :

L’Office fédéral du développement territorial (ARE) a déposé le 27 mars 2017 un recours devant le Tribunal administratif du canton des Grisons contre une autorisation de construire délivrée par la commune d’Arosa le 20 février 2017. L’objet du litige concernait la transformation d’un bâtiment d’étable en résidence de vacances/week-end dans le secteur « Blackter Stafel », Fondei (ancienne commune de Langwies, aujourd’hui Arosa). La parcelle se situe dans la zone de conservation « Nigglisch Hus/Blackter Stafel », classée comme zone non à bâtir selon le plan de zones de 1996/1997. Le service des monuments historiques du canton des Grisons avait donné son accord au projet le 27 janvier 2017 sous réserve de modifications.

Le Tribunal administratif des Grisons a rejeté le recours de l’ARE par jugement du 29 novembre 2017. Contre cette décision, l’ARE a formé un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (1C_62/2018, arrêt du 12 décembre 2018). L’ARE a demandé l’annulation de l’autorisation contestée et la constatation que l’autorisation de construire aurait pu être délivrée sans l’accord de l’autorité cantonale.

Faits :

La parcelle litigieuse se trouve dans une zone de conservation, non équipée selon le Plan général d’aménagement et le Plan général de conception de 1996 (pas d’adduction d’eau, d’eaux usées ni d’électricité ; accès uniquement par véhicules tout-terrain). Le plan de zones de l’ancienne commune de Langwies (aujourd’hui Arosa) prévoit pour la zone de conservation « Nigglisch Hus/Blackter Stafel » que les nouvelles constructions, les extensions ainsi que les démolitions et reconstructions sont exclues. Seule la transformation et l’aménagement de bâtiments existants à des fins d’habitation sont autorisés sous réserve du respect de la forme et du volume. Cette zone a pour but principal la préservation du bâti existant.

Les intimés (A. et B.) envisageaient de transformer un bâtiment d’étable existant en résidence de vacances/week-end. L’autorité cantonale compétente (Office du développement territorial des Grisons, ARE/GR) n’a cependant pas délivré d’autorisation BAB (autorisation pour des projets de construction hors de la zone à bâtir). Malgré cela, la commune d’Arosa a autorisé le projet, ce que l’ARE a contesté au motif de son illégalité.

En Droit

1. Qualification de la zone de conservation comme zone non à bâtir :

Le Tribunal fédéral a confirmé la jurisprudence antérieure selon laquelle les zones de conservation au sens de l’art. 33 OAT ne constituent pas des zones à bâtir au sens de l’art. 15 LAT. Bien qu’elles permettent dans une mesure limitée des transformations et aménagements, elles visent avant tout à protéger le bâti existant et non à créer de nouvelles capacités de logement. La zone de conservation « Nigglisch Hus/Blackter Stafel » doit donc être qualifiée de zone non à bâtir, même si elle autorise certaines activités de construction. Il en découle que les projets de construction dans une telle zone nécessitent, selon l’art. 25 al. 2 LAT, l’accord de l’autorité cantonale. Un tel accord n’a pas été obtenu dans le cas présent, bien que l’ARE/GR ait considéré le projet comme admissible.

2. Examen préalable du plan de zones :

Le Tribunal fédéral a rappelé que les plans d’utilisation deviennent en principe définitifs et ne peuvent plus faire l’objet d’un examen préalable dans la procédure d’autorisation de construire. Une exception s’applique toutefois lorsque les circonstances de fait ou de droit ont changé de manière significative depuis l’adoption du plan. Dans le cas présent, le plan de zones a été adopté en 1996/1997 et approuvé en 1997. Depuis, la situation juridique (par exemple, l’introduction de la loi sur les résidences secondaires en 2015, les révisions de la LAT) et les réalités factuelles (par exemple, les reconversions déjà réalisées de bâtiments d’étable à des fins d’habitation) ont évolué de manière déterminante. De plus, l’horizon de planification (10 à 15 ans) est largement dépassé. Une révision préalable du plan de zones dans la procédure d’autorisation de construire se justifie donc.

3. Absence de qualification en tant que petite agglomération et contournement des autorisations exceptionnelles :

La zone de conservation « Nigglisch Hus/Blackter Stafel » ne remplit pas les conditions d’une petite agglomération au sens de l’art. 33 OAT, faute d’une unité bâtie fermée comprenant au moins cinq à dix bâtiments initialement habités et d’une fonction de point d’appui pour l’arrière-pays. En outre, l’admission de reconversions de bâtiments d’étable en résidences secondaires dans une zone non équipée et isolée conduit à un contournement des exigences strictes relatives aux autorisations exceptionnelles hors de la zone à bâtir (art. 24d al. 3 let. c et e LAT, Art. 43a OAT. c et e OAT). De telles reconversions sont contraires aux objectifs de l’aménagement du territoire, notamment au principe de séparation et au princi…