Sachverhalt

Parteien und Verfahrensgang:

Die Swisscom (Schweiz) AG (Beschwerdeführerin) betreibt in der politischen Gemeinde Wil drei adaptive Mobilfunkanlagen (WIAB, WITZ, WIBR), die 2019 mit adaptiven Antennen ausgerüstet wurden. Die Beurteilung erfolgte damals nach dem sog. "Worst-Case-Szenario" ohne Berücksichtigung eines Korrekturfaktors. Am 2. und 3. Juni 2021 sowie am 5. Juli 2022 reichte die Swisscom aktualisierte Standortdatenblätter unter Anwendung eines Korrekturfaktors ein, was die politische Gemeinde Wil als Änderung der Anlagen einstufte und ein ordentliches Baubewilligungsverfahren verlangte. Die Gemeinde verfügte die Einstellung des abweichenden Betriebs. Gegen diese Verfügungen erhob die Swisscom Rekurs an das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, das die Rekurse am 10. Januar 2023 abwies. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen bestätigte diese Entscheidung am 17. August 2023. Die Swisscom erhob daraufhin Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht.

Relevante rechtliche Grundlagen:

Die Streitigkeit betrifft die Frage, ob die Anwendung eines Korrekturfaktors auf bestehende adaptive Mobilfunkanlagen eine Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 1 RPG voraussetzt. Die NISV (Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung) regelt in Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 5bis und Ziff. 63 Abs. 2 und 3 die Anwendung von Korrekturfaktoren für adaptive Antennen. Ziff. 62 Abs. 5 NISV definiert die Änderung einer Anlage, während Ziff. 62 Abs. 5bis NISV klarstellt, dass die Anwendung eines Korrekturfaktors auf bestehende adaptive Antennen nicht als Änderung gilt. Ziff. 63 Abs. 4 NISV verlangt die Einreichung eines aktualisierten Standortdatenblatts bei Anwendung des Korrekturfaktors.

Erwägungen

1. Baubewilligungspflicht nach Art. 22 RPG:

Das Bundesgericht prüft, ob die Anwendung des Korrekturfaktors auf bestehende adaptive Mobilfunkanlagen eine Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 1 RPG erfordert. Maßgeblich ist, ob die Maßnahme so wichtige Folgen für Raum und Umwelt hat, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Das Gericht verweist auf die Rechtsprechung, wonach auch betriebliche Änderungen baubewilligungspflichtig sein können, wenn sie erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben (BGE 139 II 134 E. 5.2).

2. Auswirkungen der Anwendung des Korrekturfaktors:

Die Anwendung des Korrekturfaktors führt dazu, dass die maximale Sendeleistung nur noch im Mittelwert über 6 Minuten eingehalten werden muss, während kurzfristige Leistungsspitzen deutlich über der bisher bewilligten maximalen Sendeleistung liegen können. Dies kann zu einer Überschreitung der Anlagegrenzwerte (AGW) an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) führen. Das Gericht betont, dass diese Leistungsspitzen Besorgnis in der Bevölkerung auslösen und ein Interesse an einer vorgängigen Kontrolle begründen. Die bisherige Bewilligung nach dem "Worst-Case-Szenario" deckt diese neuen Betriebsbedingungen nicht ab.

3. Keine abschließende Regelung in der NISV:

Ziff. 62 Abs. 5bis NISV regelt lediglich, dass die Anwendung eines Korrekturfaktors nicht als Änderung der Anlage im Sinne der NISV gilt. Die Frage der Baubewilligungspflicht nach Art. 22 RPG wird davon nicht berührt. Das Gericht verweist darauf, dass die NISV keine Aussage zur Baubewilligungspflicht trifft und diese Frage bundesrechtlich in Art. 22 RPG geregelt ist. Die Kantone können die Baubewilligungspflicht konkretisieren, nicht aber einschränken. Die bloße Einreichung eines aktualisierten Standortdatenblatts genügt nicht, um das Interesse der Öffentlichkeit und der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle zu wahren.

4. Rechtliches Gehör und Rechtsschutz:

Das Gericht betont, dass die Durchführung eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens notwendig ist, um das rechtliche Gehör und den Rechtsschutz der…