Rejet des recours contre l’ordonnance cantonale d’admission des médecins dans le domaine ambulatoire

En Fait

Le Conseil d’État du canton de Zoug a adopté le 27 juin 2023 l’ordonnance sur l’admission des médecins dans le domaine ambulatoire (ordonnance d’admission ; LJAr 842.13) ainsi qu’un annexe (annexe à l’ordonnance d’admission ; LJAr 842.13-A1), entrées en vigueur le 1er juillet 2023. L’ordonnance prévoit des plafonds maximaux pour les médecins dans onze domaines médicaux spécialisés, fixés en équivalents plein temps (EPT) par domaine. L’annexe contient les plafonds concrets, dont 8,5 EPT pour le domaine de la dermatologie et de la vénérologie. Les plafonds s’appliquent à l’échelle cantonale et concernent tous les médecins exerçant dans le domaine ambulatoire, qu’ils soient actifs dans leur propre cabinet, dans des hôpitaux ou dans des établissements au sens de l’art. 35 al. 2 let. n LAMal.

Les recourantes, une médecin spécialiste en dermatologie (recourante 1) et une société anonyme exploitant un centre de dermatologie (recourante 2), ont déposé le 29 août 2023 un recours de droit public contre l’ordonnance d’admission et son annexe. Elles ont demandé l’annulation de l’ordonnance respectivement de l’annexe ou, à tout le moins, l’instauration d’une réglementation transitoire proportionnée. Elles ont en outre demandé la reconnaissance de l’effet suspensif des recours. Le Conseil d’État du canton de Zoug a conclu au rejet des recours.

Le Tribunal fédéral a joint les deux procédures (9C_529/2023 et 9C_530/2023) et les a traitées ensemble. Les recourantes ont notamment invoqué une violation du principe de la séparation des pouvoirs, des règles de compétence, de la liberté économique, de la garantie de la propriété ainsi que du droit à des soins médicaux de base. Elles ont en outre critiqué l’arbitraire dans l’édiction de la norme et l’insuffisance de la coordination intercantonale.

En Droit

1. Compétence et conditions de recevabilité Le Tribunal fédéral a examiné d’office sa compétence et les conditions de recevabilité du recours. Il a constaté que l’ordonnance d’admission et son annexe constituent des actes normatifs au sens de l’art. 82 let. b LTF et peuvent donc être attaqués directement devant le Tribunal fédéral. L’annexe n’a pas été considérée comme une décision générale-concrète, mais comme un élément intégrant de l’ordonnance d’admission. Les recours ont été déposés dans les délais, l’ordonnance ayant été publiée au Bulletin officiel du canton de Zoug le 29 juin 2023 et les recours ayant été déposés le 29 août 2023.

2. Qualité pour recourir La recourante 2 (la société anonyme) a été reconnue comme ayant qualité pour recourir, car les plafonds maximaux restreignent sa possibilité d’engager des médecins spécialistes en dermatologie dans le domaine ambulatoire. La recourante 1 (la médecin) n’a pas été considérée comme directement touchée, n’exerçant pas dans son propre cabinet, mais sa qualité pour recourir a été laissée en suspens, la recourante 2 étant déjà légitimée.

3. Conformité au droit constitutionnel de la norme cantonale Le Tribunal fédéral a examiné la conformité de l’ordonnance d’admission et de son annexe avec la Constitution fédérale et la CEDH. Il a souligné qu’il s’agissait d’un contrôle abstrait de normes et que le Tribunal fédéral fait preuve d’une certaine retenue, notamment au regard des principes du fédéralisme et de la proportionnalité. Une norme cantonale n’est annulée que si elle ne peut pas être interprétée en conformité avec la Constitution fédérale ou la CEDH. Le Tribunal fédéral a pris en compte les explications du Conseil d’État concernant l’application de l’ordonnance et la probabilité d’une application conforme aux droits fondamentaux.

4. Séparation des pouvoirs et règles de compétence Les recourantes ont invoqué une violation du principe de la séparation des pouvoirs et des règles cantonales de compétence, l’ordonnance d’admission et son annexe ayant été édictées au niveau de l’ordonnance sans base légale. Le Tribunal fédéral a constaté que le Conseil d’État du canton de Zoug était habilité à édicter des ordonnances en vertu du § 3 LAMal/ZG et du § 24 LAS/ZG. En outre, l’ordonnance se fondait sur l’art. 55a LAMal et l’OMA, qui confèrent aux cantons la compétence de fixer des plafonds maximaux. Les recourantes n’ont pas pu démontrer de manière convaincante que l’ordonnance avait été édictée à un niveau normatif trop bas.

5. Coordination intercantonale Les recourantes ont critiqué le fait que le Conseil d’État avait fixé les plafonds maximaux sans coordination suffisante avec les autres cantons. Le Tribunal fédéral a rejeté cette critique, le Conseil d’État ayant pu démontrer qu’il s’était concerté avec les autres cantons, notamment ceux de Suisse centrale, et avait fixé les plafonds en accord avec eux. Il est apparu qu’une fixation commune des plafonds maximaux n’était pas possible en raison des situations de départ différentes.

6. Arbitraire dans l’édiction de la norme Les recourantes ont fait valoir que l’ordonnance d’admission et son annexe étaient arbitraires, les plafonds maximaux ne reposant pas sur une base de données suffisante et le besoin en prestations médico-spécialisées étant incertain. Le Tribunal fédéral a rejeté cette critique, le canton de Zoug ayant utilisé, pour déterminer l’offre de médecins, des données de l’Office fédéral de la statistique (OFS) et une enquête auprès des médecins. En outre, le degré de couverture a été calculé conformément aux directives du Conseil fédéral (art. 3 OMA). Les recourantes n’ont pas pu démontrer de manière convaincante que les bases de calcul étaient arbitraires. Il est en outre apparu que le canton de Zoug avait renoncé, avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance, à une réglementation transitoire de deux ans et avait introduit la méthode de calcul des plafonds maximaux, qui sera prescrite au niveau fédéral à partir de juillet 2025.

7. Liberté économique et garantie de la propriété Les recourantes ont invoqué une violation de la liberté économique (art. 27 Cst.) et de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les plafonds maximaux restreignant la liberté économique des médecins et détruisant la valeur marchande des cabinets de dermatologie. Le Tribunal fédéral a rejeté cette critique, la restriction de l’admission à l’exercice…