En Fait

Les recourants, trois médecins spécialistes en chirurgie orthopédique et traumatologie de l’appareil locomoteur, ont formé deux recours de droit public contre le Conseil d’État du canton de Zoug. Les procédures 9C_535/2023 et 9C_536/2023 concernaient l’ordonnance du canton de Zoug sur l’admission des médecins dans le domaine ambulatoire (LJAr 842.13) ainsi que son annexe fixant les nombres maximaux en équivalents plein temps (EPT) par domaine spécialisé (LJAr 842.13-A1), adoptées le 27 juin 2023 et entrées en vigueur le 1er juillet 2023.

L’ordonnance et son annexe attaquées se fondent sur les art. 36 et 55a LAMal (dans la version en vigueur depuis le 1er juillet 2021), l’art. 5 OMA ainsi que sur des bases légales cantonales (§ 3 EG LAMal/ZG et § 24 LSan/ZG). Elles déterminent que le nombre de médecins autorisés à exercer dans le domaine ambulatoire aux frais de l’assurance-maladie obligatoire (AMO) est limité par domaine spécialisé au moyen de nombres maximaux. Pour le domaine spécialisé de chirurgie orthopédique et traumatologie de l’appareil locomoteur, un nombre maximal de 21,9 EPT a été fixé. Les recourants demandaient l’annulation de l’ordonnance et de l’annexe ou, à tout le moins, l’adaptation du nombre maximal pour leur domaine spécialisé ainsi que l’octroi d’un effet suspensif.

Le Conseil d’État du canton de Zoug s’est opposé aux recours et a demandé leur rejet. Le Tribunal fédéral a joint les deux procédures et les a traitées ensemble. Les recourants avaient préalablement également formé un recours contre l’annexe devant le Tribunal administratif du canton de Zoug, procédure qui a été suspendue. Le Tribunal fédéral a rejeté la demande d’effet suspensif et confirmé la compétence de la Ire Chambre de droit public pour l’examen des recours.

En Droit

1. Recevabilité des recours et compétence du Tribunal fédéral

Le Tribunal fédéral a examiné d’office sa compétence et les conditions d’entrée en matière. Il a constaté que l’ordonnance et l’annexe attaquées doivent être qualifiées d’actes normatifs au sens de l’art. 82 let. b LTF, en ce qu’elles contiennent des règles générales et abstraites influençant la situation juridique de particuliers. L’annexe n’a pas été considérée comme une décision générale-concrète, car elle ne régit pas des destinataires déterminés individuellement, mais fixe simplement des nombres maximaux par domaine spécialisé. Les recourants, en tant que prestataires de services déjà admis, étaient concernés par ces règles, dans la mesure où ils pourraient ne pas obtenir de nouvelles admissions pour de nouveaux médecins en cas de reprise ou d’extension de leur cabinet. Leur qualité pour recourir était ainsi donnée.

2. Conformité au droit supérieur de l’ordonnance cantonale

Le Tribunal fédéral a examiné l’ordonnance attaquée dans le cadre d’un contrôle abstrait de conformité d’une norme cantonale au droit supérieur, en particulier à la Constitution fédérale et à la CEDH. Il a souligné la retenue dont il fait preuve dans l’examen des normes cantonales, notamment au regard du principe du fédéralisme et de la proportionnalité. Une norme cantonale n’est annulée que si elle ne peut pas être interprétée en harmonie avec la Constitution fédérale ou la CEDH. Le Tribunal a également pris en compte la probabilité d’une application conforme aux droits fondamentaux de la réglementation.

3. Répartition des compétences et séparation des pouvoirs

Les recourants ont reproché à l’ordonnance de violer la séparation des pouvoirs et les règles cantonales de compétence, en ce qu’elle aurait été adoptée sans base légale formelle au niveau cantonal. Le Tribunal fédéral a rejeté ce grief et constaté que l’ordonnance repose sur une norme de délégation cantonale valable (§ 3 EG LAMal/ZG et § 24 LSan/ZG). En outre, l’art. 55a LAMal doit être qualifié de disposition de droit fédéral directement applicable, qui se contente de confier aux cantons la tâche de concrétisation par voie d’ordonnances d’exécution. Les cantons ne disposent d’aucune marge de manœuvre qui exigerait une base légale formelle supplémentaire.

4. Coordination intercantonale et clause de besoin

Les recourants ont fait valoir que le canton de Zoug avait fixé les nombres maximaux sans coordination suffisante avec les autres cantons. Le Tribunal fédéral a cependant constaté que le Conseil d’État avait respecté la coordination intercantonale exigée par l’art. 55a al. 3 LAMal et l’art. 7 OMA. Il s’est référé aux échanges réguliers entre les cantons et à la prise en compte des particularités cantonales. En outre, la clause de besoin de l’art. 55a LAMal doit être qualifiée d’objectif de politique sociale licite, qui justifie la limitation de l’admission des prestataires de services afin de maîtriser les coûts de la santé. Les recourants n’ont pas démontré de manière convaincante que les nombres maximaux ne constituent pas un moyen approprié de contrôle des coûts.

5. Législation arbitraire et bases de calcul

Les recourants ont reproché à la législation d’être arbitraire, notamment en raison d’une prétendue base de données insuffisante pour déterminer l’offre et les besoins en médecins. Le Tribunal fédéral a rejeté ce grief et constaté que le canton de Zoug s’est fondé, pour calculer les nombres maximaux, sur des données de l’Office fédéral de la statistique (OFS) et de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP). Les méthodes et sources de données utilisées étaient compréhensibles et conformes aux prescriptions du droit fédéral. Les recourants n’ont pas pu démontrer d’erreurs concrètes dans le calcul. En outre, la fixation des…