En fait

La PostFinance SA (recourante) est une filiale de droit privé de La Poste Suisse SA. Elle dispose depuis le 6 décembre 2012 d'une autorisation de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) en tant que banque et négociante en valeurs mobilières. Par décision de la Banque nationale suisse (BNS) du 29 juin 2015, elle a été qualifiée d'établissement d'importance systémique. Entre la FINMA et la recourante, des divergences d'opinion existent depuis longtemps quant à la mesure méthodiquement correcte des risques de taux et à leur couverture par des fonds propres.

Par décision du 6 juillet 2021, la FINMA a obligé la recourante à détenir des fonds propres supplémentaires de qualité CET1 dès que la sensibilité des fonds propres, calculée sur la base des flux de paiements selon la circulaire 2019/2 « Risques de taux - banques » dans les scénarios de chocs de taux parallèles, atteint au moins 15 % du capital de base computable. Pour le calcul, la durée de fixation des intérêts pour les dépôts à vue et les dépôts d'épargne a été fixée à deux ans. Les suppléments échelonnés allaient de CHF 149 mio. à CHF 1'269 mio., par rapport à un capital de base computable en tant qu'entreprise en exploitation (going concern) de CHF 5'972 mio. En outre, la limite supérieure de la sensibilité des fonds propres a été relevée à 37,5 %, la décision a été déclarée immédiatement exécutoire et un émolument de CHF 50'000.- a été mis à la charge de la recourante.

À l'appui de sa décision, la FINMA a exposé que la recourante était exposée à des risques de taux accrus et qu'elle constituait un établissement aberrant. Les fonds propres minimaux et les coussins de fonds propres n'offraient pas une sécurité suffisante au regard des risques encourus.

La recourante a déposé recours le 7 septembre 2021 auprès du Tribunal administratif fédéral, faisant valoir que les risques de taux accrus résultaient uniquement de la durée de fixation des intérêts de deux ans prescrite par le droit de la surveillance, pour laquelle il manquait une base légale; celle-ci contredirait les standards internationaux et serait arbitraire. Le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours par arrêt du 30 mars 2023. Par recours en matière de droit public du 16 mai 2023, la recourante a demandé l'annulation de l'arrêt de l'instance précédente.

En droit

L'objet de la procédure est l'ordonnance de fonds propres supplémentaires pour couvrir les risques de taux. Sur le plan juridique, l'ordonnance se fonde sur l'art. 4 LB, l'Ordonnance sur les fonds propres (OFR) et en particulier l'art. 45 let. b OFR, qui autorise la FINMA, dans des circonstances particulières et au cas par cas, à exiger des fonds propres supplémentaires lorsque les fonds propres minimaux et les coussins de fonds propres n'offrent pas une sécurité suffisante au regard des risques encourus. La recourante doit être qualifiée de banque d'importance systémique (art. 7 ss LB); en outre, l'octroi de crédits lui est en principe interdit (art. 3 al. 3 LOP), mais elle fournit des services de paiement dans le cadre du service universel (art. 32 al. 1 LPO).

La recourante a fait valoir une limitation inadmissible du pouvoir d'examen de l'instance précédente, une violation de l'art. 37 LTAF en liaison avec l'art. 49 PA ainsi qu'un déni de justice formel (art. 29 et 29a Cst.). Le Tribunal fédéral a rejeté ces griefs: les états de fait de l'art. 45 let. a-e OFR constituent en même temps les critères déterminants pour les circonstances particulières au cas par cas. Les « risques encourus » sont à la fois le motif de déclenchement et le critère d'appréciation de l'ampleur des fonds propres supplémentaires, de sorte qu'il peut rester indécis si la FINMA dispose d'un pouvoir d'appréciation quant à l'existence de l'état de fait.

La recourante a soutenu que la FINMA devait se fonder sur sa propre durée de fixation des intérêts, établie empiriquement. Ce grief a été rejeté, car la durée de fixation des intérêts des dépôts de clients non échus ne peut pas être constatée empiriquement, mais doit être estimée. Si l'on s'en remettait uniquement aux indications de l'établissement surveillé, la FINMA n'accomplirait pas suffisamment son activité de surveillance autonome (art. 21 al. 1 LFINMA). La FINMA peut donc utiliser des méthodes de calcul déterminées de manière autonome ainsi qu'une durée de fixation des…