En fait

Parties et procédure : La Kongresshaus-Stiftung Zürich, établissement de droit public doté de la personnalité juridique propre (contribuable, recourante), représentée par la SwissVAT AG, s'oppose à l'Administration fédérale des contributions (AFC), division principale de la TVA. L'autorité précédente est le Tribunal administratif fédéral, Cour I, arrêt du 9 mars 2020 (A-460/2019). Le Tribunal fédéral (IIe Cour de droit public, arrêt 2C_356/2020 du 21 octobre 2020) statue sur le recours en matière de droit public.

Cadre juridique de l'établissement : L'art. 119 RO 1970 de la Ville de Zurich institue l'établissement aux fins de la mise à disposition et de l'exploitation du bâtiment des congrès et de concerts situé au General-Guisan-Quai. Il ne poursuit pas de but lucratif, reçoit de la Ville un capital de dotation sans intérêts et, le cas échéant, une contribution d'exploitation, reprend le patrimoine de la fondation de droit privé constituée en 1937, y compris le contrat de droit de superficie conclu avec la Ville, et se finance par les redevances des usagers.

État de fait : Le capital de dotation s'élève à 165 millions de francs. Pour le droit de superficie distinct et permanent, l'établissement doit verser à la Ville de Zurich, en qualité de propriétaire foncier, une redevance annuelle de 1'000 francs. L'établissement est inscrit au registre des assujettis à la TVA depuis le 29 novembre 2016. Il est prévu de louer le bâtiment des congrès et de la Tonhalle avec option pour l'imposition à la Kongresshaus Zürich AG et à la Tonhalle-Gesellschaft Zürich ; un déficit de couverture de 2,9 millions de francs au plus par an doit être financé par la Ville au moyen d'une contribution d'exploitation. Le capital de dotation figure dans l'état des participations de la Ville, qui exerce une fonction de contrôle substantielle.

Décision et autorité précédente : Par décision du 28 novembre 2018, l'AFC a constaté que le capital de dotation et l'avantage consenti sur la redevance de droit de superficie constituaient des subventions entraînant une réduction proportionnelle de la déduction de l'impôt préalable. La contribuable a formé un recours direct le 10 janvier 2019 et a conclu à ce que le capital de dotation soit qualifié d'apport et à ce que l'avantage lié au droit de superficie soit attribué à un domaine d'activité exonéré de TVA. Le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours.

Conclusions devant le Tribunal fédéral : La recourante conclut à l'annulation du jugement de l'autorité précédente, à la constatation que le capital de dotation vaut apport au sens de l'art. 18 al. 2 let. e LTVA et ne déclenche aucune réduction au sens de l'art. 33 LTVA, ainsi qu'à la constatation que l'avantage sur la redevance de droit de superficie au sens de l'art. 75 al. 1 OTVA n'entraîne aucune réduction de l'impôt préalable. L'AFC conclut au rejet ; le Tribunal administratif fédéral a renoncé à se déterminer.

En droit

Recevabilité : Le recours porte sur une décision finale du Tribunal administratif fédéral (art. 90, art. 86 al. 1 let. a LTF) rendue sur une décision constatatoire de l'AFC en matière de TVA (art. 82 let. a LTF ; art. 82 al. 1 LTVA ; art. 25 al. 2 PA). Un intérêt digne de protection à la constatation existe, car, sans constatation, la contribuable devrait prendre ou omettre des mesures qui lui seraient préjudiciables. La qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF) et les autres conditions de recevabilité sont remplies ; le recours est recevable.

Cadre juridique : La TVA est conçue comme un impôt net sur le chiffre d'affaires à toutes les étapes, avec déduction de l'impôt préalable (art. 130 al. 1 Cst. ; art. 1 al. 1 LTVA). Les flux financiers qui, faute de prestation, ne sont pas considérés comme contre-prestation figurent à l'art. 18 al. 2 LTVA. Les subventions et autres contributions de droit public (let. a) entraînent, selon l'art. 33 al. 2 LTVA, une réduction proportionnelle de la déduction de l'impôt préalable. Les apports dans une entreprise (let. e) n'entraînent en revanche aucune réduction (art. 33 al. 2 LTVA a contrario). L'appréciation doit être économique et indépendante de la dénomination du flux financier ; il n'existe pas de définition légale, et l'Art. 29 OTVA n'est pas exhaustif. La qualification de subvention retenue par l'AFC et par l'autorité précédente n'est donc pas déterminante ; seule la délimitation entre let. a et let. e doit être clarifiée.

Délimitation entre subvention et apport : Les subventions sont des versements qui constituent un revenu pour le bénéficiaire, sans qu'aucun droit de participation ne soit accordé. Les apports sont en revanche des mises de fonds dans une société destinées à la constitution de fonds propres en contrepartie de droits de participation ; chez celui qui effectue l'apport, il s'agit d'une simple transformation de patrimoine. La jurisprudence relative à l'ancienne OTVA (ATF/arrêt 2C_647/2007), qui se fondait sur la rentabilité et la notion d'investisseur, ne peut plus être appliquée sans réserve sous la LTVA 2009, car les apports ne sont désormais expressément pas considérés comme contre-prestation et que les dons et apports ne déclenchent aucune réduction.

Systématique et téléologie : La réduction de la déduction de l'impôt préalable pour les subventions selon l'art. 33 al. 2 LTVA est contraire au système, car elle contrevient au principe de neutralité concurrentielle (art. 1 al. 3 let. a LTVA) et repose sur des motifs de politique financière. Il convient dès lors d'interpréter restrictivement la notion de subvention à l'art. 18 al. 2 let. a LTVA, et largement celle d'apport à la let. e. Le message relatif à la LTVA (FF 2008 6885 ss, 6960) entend les apports au sens large, notamment les contributions d'associés, les apports de capital, les subsides et la constitution de droits de superficie sans redevance ou avec une redevance réduite par des sociétés directement participantes ; les contributions de tiers non participants sont en revanche des dons ou des subventions. Le législateur était conscient de cette contrariété au système (FF 2008 6979).

La participation comme critère : Un flux financier d'une collectivité publique à un établissement de droit public assujetti à la TVA doit être qualifié d'apport dans une entreprise (let. e) lorsque la collectivité reçoit en contrepartie une participation ; une participation purement économique suffit. Si le flux financier est en revanche lié à un revenu de l'établissement et à une dépense de la collectivité, il doit plutôt être qualifié de subvention (let. a). Le fait qu'une collectivité agisse principalement dans l'intérêt public n'exclut pas un apport ; le but lucratif et la rentabilité ne sont pas déterminants, car sinon il n'existerait pratiquement jamais d'apports d'une collectivité. L'absence de but lucratif de l'établissement est également sans importance ; l'établissement exploite néanmoins une entreprise au sens de la TVA (art. 10 al. 2 let. c LTVA).

Capital de dotation : Le capital de dotation constitue en principe les fonds propres de l'établissement, figure dans l'état des participations de la Ville et fonde un rapport de participation…