En Fait

La Fondation [E.] (maître de l’ouvrage) est propriétaire d’un terrain bâti de maisons multifamiliales à Dübendorf (zone centrale Z1), qui fait partie du périmètre du plan de mise en valeur privé « Areal Bahnhof Nord ». Le terrain comprend l’immeuble « Insiderpark » avec une galerie souterraine menant à des surfaces commerciales (Nord et Sud).

Le 6 juillet 2013, la commission de construction de Dübendorf avait autorisé l’aménagement intérieur de la surface commerciale Nord en snack/take-away (« Paninoteca »), mais il s’est avéré par la suite qu’un kebab y était exploité. En raison de plaintes pour odeurs, le président de la ville a interdit par décision du 25 novembre 2014 le grill, la friture ou la cuisson au four. Le recours contre cette décision a été rejeté par le tribunal de recours en matière de construction du canton de Zurich par jugement du 20 mai 2015.

Par décision du 18 novembre 2013, le conseil municipal de Dübendorf avait autorisé l’aménagement intérieur de la surface commerciale Sud en un petit local de take-away (« Pasta-Station »), mais cette autorisation a été révoquée le 3 septembre 2015.

Le 5 novembre 2020, le conseil municipal de Dübendorf a accordé à la Fondation [E.] un permis de construire pour l’utilisation des surfaces commerciales Sud (Pasta-Station) et Nord (local de kebab) ainsi que pour l’aménagement de ces surfaces et l’installation d’une nouvelle installation de ventilation avec cheminée d’évacuation. Le débit d’air prévu de l’installation de ventilation était de 4 000 m³/h pour une vitesse d’évacuation de 7 m/s. Le permis contenait de nombreuses conditions accessoires.

Contre cette décision, la PPE [A.] , [C.] et [D.] (parties opposantes) ont formé un recours devant le tribunal de recours en matière de construction du canton de Zurich. Celui-ci a partiellement annulé la décision du conseil municipal par jugement du 11 août 2021 et renvoyé l’affaire au conseil municipal pour un nouvel examen. Pour justifier sa décision, le tribunal a indiqué que la directive SWKI VA102-01 n’avait pas de contenu en matière de protection contre les immissions, mais pouvait servir de guide décisionnel. En raison de l’absence de plans détaillés des hottes d’évacuation, il n’était pas clair si l’installation d’évacuation prévue suffisait pour ventiler correctement les locaux. Le conseil municipal a été invité à mener des investigations complémentaires et, le cas échéant, à faire appel à une expertise.

La ville de Dübendorf a attaqué cette décision par un recours, qui a été rejeté par le tribunal administratif du canton de Zurich par jugement du 13 avril 2022. La ville de Dübendorf a ensuite formé un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral et demandé l’annulation du jugement du tribunal administratif ainsi que la confirmation de la décision du conseil municipal du 5 novembre 2020.

En Droit

Le Tribunal fédéral a d’abord examiné la recevabilité du recours. Il a constaté que la ville de Dübendorf, en tant que titulaire d’une autorité publique dans le domaine de l’aménagement du territoire et de la construction, était légitimée, en vertu de l’art. 89 al. 2 let. c OFPr, à invoquer la violation de l’autonomie communale garantie par l’art. 50 al. 1 Cst. Le recours est recevable, car il porte sur une décision intermédiaire causant un préjudice irréparable (art. 93 al. 1 let. a OFPr). En outre, la recourante dispose d’un intérêt actuel à la protection juridique, la décision attaquée ne constituant pas un rejet définitif, mais un renvoi assorti d’un résultat incertain.

Au fond, le Tribunal fédéral a examiné si l’instance précédente avait violé l’autonomie communale de la ville de Dübendorf. L’autonomie communale, au sens de l’art. 50 al. 1 Cst., protège une marge de manœuvre de la commune dans l’application du droit cantonal ou fédéral, dans la mesure où cette marge est destinée à tenir compte des particularités et des besoins des communes. La recourante a fait valoir que l’instance précédente avait méconnu cette marge en subordonnant l’octroi du permis de construire à la prise en compte de la directive SWKI VA102-01, alors qu’aucune base légale ne le prévoyait.

Le Tribunal fédéral a indiqué que la protection contre les immissions est régie par la loi sur la protection de l’environnement (LPE) et l’OPair. Selon l’art. 11 LPE, les pollutions atmosphériques doivent être limitées par des mesures prises à la source, et les émissions doivent être réduites dans le cadre de la précaution dans la mesure où cela est techniquement et économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Pour les installations de cuisine et les vapeurs et odeurs qu’elles génèrent, l’OPair ne prévoit pas de valeurs limites d’émission spécifiques, de sorte que les émissions doivent être limitées par l’autorité au cas…