En fait

Parties et instances : La recourante est la commune municipale d'Ittigen, représentée par le Conseil communal. L'intimé est le Conseil-exécutif du canton de Berne, agissant par la Direction de l'intérieur et de la justice. L'autorité précédente est le Tribunal administratif du canton de Berne (arrêt du 24 mars 2020, 100.2019.210U). L'Office fédéral du développement territorial (ARE) s'est déterminé et a approuvé la décision du Tribunal administratif.

Objet : Radiation de parcelles de l'inventaire des surfaces d'assolement (SDA).

État de fait :

  • Le 18 septembre 2014, l'Office des communes et de l'aménagement du territoire (AGR) et l'Office de l'agriculture et de la nature (LANAT) ont informé les communes des compléments prévus à l'inventaire cantonal des SDA.
  • La commune d'Ittigen a signalé que les SDA recensées dans l'inventaire, dans les secteurs « Ittigenfeld » et « Chasseralstrasse », étaient désignées dans le Concept régional global de transport et d'urbanisation (RGSK) de la Conférence régionale Berne-Mittelland comme secteurs prioritaires d'extension de l'urbanisation à vocation d'habitat (fixation par le canton le 23 mai 2017). Elle entendait y délimiter des zones soumises à l'obligation d'établir un plan (ZPP L et M). Elle contestait en outre la qualité de SDA d'une surface additionnelle à inscrire sur la parcelle n° 3733.
  • Le 15 novembre 2017, la commune a demandé de renoncer à l'inscription de la surface additionnelle et de radier de l'inventaire les surfaces situées dans les périmètres des ZPP.
  • Le 29 août 2018, le Conseil-exécutif a décidé d'inscrire définitivement les surfaces additionnelles épurées (278 ha au total) et de radier les surfaces provisoirement inscrites qui ne remplissaient pas les critères SDA. La surface additionnelle contestée sur la parcelle n° 3733 est restée dans l'inventaire en tant que « surface additionnelle non épurée »; la demande de radiation pour les secteurs ZPP n'a pas été admise.
  • Un premier recours de la commune au Tribunal fédéral a été déclaré irrecevable le 28 mai 2019 (arrêt 1C_537/2018) et transmis au Tribunal administratif. Celui-ci a rejeté le recours le 24 mars 2020, dans la mesure où il était recevable, et n'est pas entré en matière sur les conclusions plus étendues (annulation de la décision du Conseil-exécutif, annulation de l'inventaire, constatation de l'illicéité au regard du droit fédéral de la carte indicative et de la qualification de plan sectoriel ou de plan directeur).
  • Par recours du 11 mai 2020, la commune a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision de l'autorité précédente et de renvoyer la cause pour nouveau jugement; à titre subsidiaire, d'annuler la décision du Conseil-exécutif, respectivement la carte indicative; à titre plus subsidiaire, de constater l'illicéité au regard du droit fédéral de la carte indicative et d'annuler l'inventaire.
  • Le Tribunal administratif et la Direction de l'intérieur et de la justice ont conclu au rejet du recours.

Question litigieuse : L'inventaire cantonal des SDA, en particulier le recensement des surfaces à la parcelle près et l'inscription de surfaces additionnelles non épurées en tant que réserve, porte-t-il atteinte à l'autonomie communale en matière d'aménagement local (art. 50 al. 1 Cst. en relation avec l'art. 109 Cst./BE), respectivement est-il contraire au droit fédéral, et le conflit entre la protection des SDA et le développement de l'urbanisation aurait-il déjà dû être résolu au stade de l'inventaire?

En droit

Recevabilité et objet du litige : La commune, en tant qu'entité responsable de la planification directrice et de la planification d'affectation communales, a qualité pour former un recours pour violation de l'autonomie au sens de l'art. 89 al. 2 let. c LTF. Le Tribunal fédéral n'examine que les conclusions que l'autorité précédente a jugées sur le fond. La motivation de l'irrecevabilité (objet du litige dépassé; constatation subsidiaire par rapport aux conclusions constitutives) n'est pas contestée de manière motivée par la commune; le Tribunal fédéral se limite donc aux conclusions tendant à la radiation et à la non-inscription.

Bases légales et autonomie : Les SDA sont des surfaces agricoles particulièrement précieuses bénéficiant d'une protection renforcée (art. 3 al. 2 let. a et art. 15 al. 3 LAT; art. 26 ss OAT). L'art. 30 al. 1bis OAT durcit les conditions de mise en zone à bâtir; l'art. 28 OAT exige le recensement cartographique des SDA pour chaque commune; la fiche de plan sectoriel SDA 2020 exige l'inventaire de tous les sols présentant la qualité de SDA (G4). Dans le canton de Berne, les art. 8a à 8c LC/BE et les art. 11a à 11g OC/BE règlent la préservation et l'utilisation des terres agricoles. Les communes sont autonomes en matière d'aménagement local (art. 50 al. 1 Cst.), mais le législateur cantonal peut ultérieurement resserrer les limites, pour autant qu'il ne touche pas à des compétences directement garanties par la Constitution. La commune peut toutefois invoquer la violation de la compétence formelle et la légalité matérielle de l'atteinte (ATF 146 I 36 consid. 3.3). Le droit fédéral et le droit constitutionnel cantonal sont examinés librement, le droit législatif et réglementaire cantonal uniquement sous l'angle de l'arbitraire.

Compétence du Conseil-exécutif : L'art. 11a al. 3 OC/BE prévoit expressément que le Conseil-exécutif recense les SDA dans un inventaire. Le recensement à la parcelle près est nécessaire selon l'art. 28 al. 2 OAT. L'autorité précédente a eu raison de distinguer entre la détermination et le recensement des SDA dans l'inventaire, d'une part, et l'utilisation (mise en zone, projet de construction), d'autre part; l'utilisation relevant de la planification est tranchée seulement dans la procédure d'adoption du plan d'affectation ou d'autorisation de construire. Aucun arbitraire n'est apparent.

Inventaire allant au-delà du minimum : Les…