En fait

La recourante, [A. SA] , société dont le but est l'exercice de travaux d'architecture et d'informatique ainsi que d'activités immobilières, conteste un communiqué de presse du département cantonal du territoire (DT) de la République et canton de Genève, publié le 28 novembre 2019 sur le site Internet de l'Etat, intitulé « Zone villas : gel des dérogations concernant la densité ». Ce communiqué annonce que le DT n'accordera plus de dérogations pour les projets de densification en zone villas au sens de l'art. 59 al. 4 LCI, jusqu'à l'achèvement d'une stratégie de densification communale (mise à jour des plans directeurs communaux, groupe de travail canton-communes, mise à jour des fiches A03 et A04 du plan directeur cantonal).

La recourante a saisi la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice genevoise, estimant que le communiqué était une ordonnance administrative interprétative violant l'art. 59 al. 4 LCI, les principes de parallélisme des formes, de proportionnalité et de bonne foi, ainsi que la liberté économique.

Par arrêt du 19 juin 2020, la Chambre constitutionnelle a déclaré le recours irrecevable : le communiqué était une simple information sur un changement de pratique, non destinée aux services de l'Etat, et les refus de dérogation pouvaient être attaqués par les voies ordinaires; de plus, la Chambre constitutionnelle ne connaît que des actes normatifs cantonaux.

Parallèlement, la recourante a formé directement un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral contre le communiqué (cause 1C_676/2019, procédure suspendue puis reprise), et un recours contre l'arrêt cantonal (cause 1C_454/2020), en invoquant une violation du droit d'être entendue (non prise en compte d'une écriture du 15 mai 2020) et l'arbitraire dans l'application de l'art. 130B al. 1 let. a OJ/GE. Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet. Les causes ont été jointes.

Le Tribunal fédéral, Ire Cour de droit public, composée de MM. et Mme les Juges fédéraux Kneubühler (président), Jametti et Merz, greffier M. Kurz, a rendu son arrêt le 23 mars 2021.

En droit

Le Tribunal fédéral joint les deux causes, qui concernent le même contexte et des questions similaires. La question de la nature du communiqué, soit d'acte normatif au sens de l'art. 82 let. b LTF, est déterminante pour la recevabilité du premier recours et le bien-fondé du second. Le Tribunal laisse indécises la qualité pour agir et l'intérêt actuel de la recourante, compte tenu de la levée du gel annoncée par le DT et de la modification législative entrée en vigueur le 28 novembre 2020.

Un acte normatif est un acte général et abstrait affectant la situation juridique des particuliers ou réglant l'organisation des autorités. Les ordonnances administratives, destinées au fonctionnement interne de l'administration et visant une application uniforme du droit ou l'exercice du pouvoir d'appréciation, n'en sont pas. Elles ne peuvent exceptionnellement être attaquées que si elles déploient des effets externes et si leur application ne peut pas se traduire dans une décision formelle attaquable efficacement par l'administré invoquant ses droits fondamentaux.

Le Tribunal fédéral relève que le communiqué n'est pas adressé aux services subordonnés, le DT étant lui-même compétent pour accorder les dérogations; il s'agit davantage d'une information sur un changement de pratique déjà décidé. La question peut toutefois demeurer indécise, car la seconde condition n'est manifestement pas remplie : un refus de dérogation fondé sur la nouvelle pratique peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif de première instance (art. 145 LCI), puis à la Chambre administrative (art. 149 LCI), et en cas de refus ou retard à statuer selon l'art. 4 al. 4 LPA, ce qui assure une protection juridique immédiate et efficace jusqu'au Tribunal fédéral. Le fait que la recourante, prestataire de services, n'ait pas qualité pour recourir n'est pas déterminant, un mandant pouvant agir. Le recours direct contre le communiqué (1C_676/2019) est donc irrecevable.

S'agissant du recours contre l'arrêt cantonal (1C_454/2020), le Tribunal fédéral constate que la mention de l'absence de réplique de la recourante est manifestement inexacte, l'écriture du 15 mai 2020 ayant été transmise au Conseil d'Etat pour…