En fait

Le Conseil de ville d'Aarau a constaté le 2 août 2016 que l'initiative populaire « Frein à l'endettement pour assurer un équilibre des finances de la ville d'Aarau » avait abouti formellement et matériellement. L'initiative revêtait la forme d'une proposition générale. Le Conseil communal a approuvé l'initiative le 23 janvier 2017 et a accordé un crédit pour l'élaboration d'une proposition.

Le Conseil communal a décidé le 25 mars 2019 de compléter le règlement communal par un nouvel art. 10f au contenu différent de la proposition du Conseil de ville. La décision était soumise au referendum obligatoire et a été publiée dans la Feuille officielle du canton d'Argovie le vendredi 29 mars 2019. La votation référendaire a eu lieu le 19 mai 2019. La publication ne contenait ni indication selon laquelle il s'agissait d'un acte de mise en œuvre d'une initiative populaire, ni le texte de l'initiative.

Les recourants, une électrice et un membre du Conseil communal, ont formé le 3 avril 2019, soit cinq jours après la publication, un recours en matière de droits de vote auprès du Conseil d'État, qui a transmis l'affaire au Département de l'économie publique et de l'intérieur (DEPI). Ils ont demandé l'annulation de la décision du Conseil communal, une injonction au Conseil communal d'élaborer un projet conforme à l'initiative, ainsi que l'effet suspensif. Le département a rejeté la requête d'effet suspensif le 9 avril 2019. Les électeurs ont accepté l'initiative le 19 mai 2019 par 3'177 oui contre 2'903 non.

Le DEPI n'est pas entré en matière sur le recours pour cause de tardiveté le 21 mai 2019, sans percevoir de frais. Le Tribunal administratif du canton d'Argovie, 2e Chambre, a rejeté le recours de droit administratif par arrêt WBE.2019.178 du 12 septembre 2019. Les recourants ont alors saisi le Tribunal fédéral d'un recours en matière de droit public, en demandant l'annulation de l'arrêt de l'instance précédente ainsi que le renvoi de la cause au DEPI pour examen au fond. Le Conseil de ville a conclu au rejet, le tribunal administratif également, et le DEPI a renoncé à prendre position.

L'objet du litige devant le Tribunal fédéral est uniquement de savoir si le délai de recours de trois jours selon le § 68 al. 1 GPR/AG a été respecté (art. 34 Cst.). Une procédure parallèle 1C_556/2019 concerne la même décision du Conseil communal.

En droit

Le recours en matière de droits politiques selon l'art. 82 let. c LTF est recevable, les recourants invoquant une violation de droits politiques. Les recourants, en tant qu'électeurs de la ville d'Aarau, ont qualité pour agir selon l'art. 89 al. 3 LTF; l'arrêt est une décision cantonale de dernière instance (art. 88 LTF). Le Tribunal fédéral examine librement l'interprétation du droit fédéral et l'interprétation des dispositions cantonales relatives aux droits de vote et d'élection (art. 95 let. d LTF), et n'examine le reste du droit cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire.

Une proposition générale est un mandat donné au parlement d'élaborer un acte de mise en œuvre. L'acte de mise en œuvre peut être contesté sous l'angle de l'art. 34 al. 1 Cst. (mise en œuvre insuffisante de l'initiative) et, s'il est soumis au referendum, sous l'angle de l'art. 34 al. 2 Cst. (falsification du résultat du scrutin). La décision du Conseil communal attaquée, en tant qu'acte de mise en œuvre, constitue l'achèvement d'une phase de la procédure en plusieurs étapes; ce n'est qu'à ce moment que la conformité à la proposition générale peut être examinée par un tribunal.

Selon le § 65 al. 1 GPR/AG, un délai de péremption de trois jours s'applique au recours en matière de droits de vote (§ 68 al. 1 GPR/AG). Un tel délai n'est pas en soi contraire à la Constitution, mais en raison de sa brièveté, il doit être appliqué avec largesse: il ne doit pas rendre pratiquement impossible le dépôt du recours par l'électeur; la reconnaissabilité des vices en temps utile doit être garantie, et la motivation ne doit pas être soumise à des exigences strictes. Le délai de trois jours est conçu en premier lieu pour les recours en matière d'élections et de votations. Le Tribunal fédéral laisse ouverte la question de savoir s'il est admissible pour la forme particulière du recours contre un acte de mise en œuvre, car des difficultés existent dans les circonstances présentes.

Selon le § 38 al. 3 GO, la date de publication (29 mars 2019) est déterminante pour le début du délai. Pour l'appréciation, ce n'est pas la connaissance des recourants qui est décisive, en particulier le fait que l'un d'eux ait été membre du Conseil communal, mais celle de l'électeur moyen; ce qui importe est de savoir si les électeurs, dans leur ensemble, ont été suffisamment informés.

La publication officielle reprenait certes littéralement la décision et indiquait l'obligation de referendum ainsi que la date du scrutin. Elle ne laissait toutefois pas reconnaître qu'il s'agissait d'un…