Rejet du recours contre le refus de distributions de dividendes en raison d’une violation des obligations d’information et de collaboration dans la procédure de liquidation d’une assurance

En Fait

La société [A.] Ltd., une société anonyme ayant son siège à [U.] , active dans les assurances directes et de réassurance (à l’exclusion des assurances sur la vie), a renoncé en juillet 2014 à son autorisation d’exercer une activité d’assurance. En février 2015, l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) a approuvé le plan de liquidation ainsi que le plan d’affaires modifié de la société.

Entre 2016 et 2018, la société [A.] Ltd. a demandé à plusieurs reprises à la FINMA l’autorisation de distribuer des dividendes à la société [B. AG] , autorisations qui ont été partiellement accordées sous conditions. En juin 2019, la société a demandé à la FINMA de qualifier comme actifs librement disponibles la part des placements qui n’est pas nécessaire pour couvrir les engagements techniques d’assurance, et d’adapter le plan de liquidation ainsi que le plan d’affaires. La FINMA a alors demandé à plusieurs reprises des documents et informations complémentaires, notamment sur la durée de la liquidation, les provisions techniques d’assurance et les délais de prescription. Malgré plusieurs prolongations de délais et des mises en demeure de qualifier le comportement comme défaut de collaboration, la société [A.] Ltd. n’a pas transmis l’ensemble des documents requis.

Par décision du 14 août 2020, la FINMA a rejeté toutes les demandes de la société [A.] Ltd. en raison d’une violation des obligations d’information et de collaboration. Contre cette décision, la société a formé un recours auprès du Tribunal administratif fédéral, qui a rejeté le recours par arrêt du 15 décembre 2023. La société [A.] Ltd. a ensuite déposé un recours auprès du Tribunal fédéral le 9 février 2024, demandant l’annulation de l’arrêt du Tribunal administratif fédéral ainsi que l’autorisation de distribuer des dividendes à hauteur de Fr. 20 millions pour l’année 2019 et Fr. 5 millions pour l’année 2020. À titre subsidiaire, elle a demandé l’annulation de l’arrêt et le renvoi de l’affaire à l’instance précédente ou à la FINMA pour réexamen.

La FINMA a demandé le rejet du recours. La recourante a déposé une réplique le 18 avril 2024. Une demande de suspension de la procédure présentée par la recourante le 27 janvier 2025 a été rejetée par la FINMA. Le Tribunal fédéral a statué sur le recours et l’a rejeté par arrêt du 18 février 2025. Les frais judiciaires de Fr. 10'000.-- ont été mis à la charge de la recourante.

En Droit

Le Tribunal fédéral a d’abord examiné la recevabilité du recours. Celui-ci avait été déposé dans les délais et selon les formes prescrites, concernait une matière de droit public et visait un arrêt définitif du Tribunal administratif fédéral. La recourante était légitimée à former un recours, de sorte que le Tribunal fédéral a pu statuer sur le recours.

Dans le cadre de l’examen au fond, le Tribunal fédéral a vérifié si l’instance précédente avait à juste titre confirmé la décision de la FINMA de ne pas autoriser les distributions de dividendes demandées en raison d’une violation des obligations d’information et de collaboration. L’objet du litige portait exclusivement sur l’autorisation des distributions de dividendes pour les années 2019 et 2020. Les autres demandes de la recourante (libération d’actifs, adaptation du plan de liquidation et du plan d’affaires) ne faisaient plus l’objet de la procédure.

Le Tribunal fédéral a confirmé que la FINMA peut, dans le cadre de sa mission de surveillance, prendre des mesures de sûreté pour protéger les intérêts des assurés. Cela vaut en particulier pour les entreprises d’assurance en liquidation (run-off), où le risque d’insolvabilité est accru. La FINMA dispose d’une large marge d’appréciation, limitée toutefois par le but de la loi et le principe de proportionnalité. L’adoption de mesures de sûreté ne suppose pas une violation des prescriptions de surveillance ; il suffit que les intérêts des assurés apparaissent menacés. Dans un tel cas, la FINMA est même tenue d’agir.

La recourante a fait valoir que l’instance précédente avait appliqué à tort un critère d’examen plus strict que celui prévu aux art. 8, 9, 16 et 17 à 19 LSA pour les entreprises d’assurance actives. Le Tribunal fédéral a rejeté cette critique. Si ces dispositions s’appliquent également aux entreprises d’assurance en liquidation, la situation particulière d’une entreprise en run-off – notamment l’absence de nouveaux contrats et l’incertitude qui en découle quant aux engagements futurs – justifie l’application d’un critère plus strict. La FINMA peut donc imposer des exigences supplémentaires pour préserver les intérêts des assurés. Cela vaut d’autant plus que la recourante avait déjà procédé à des distributions de dividendes par le passé et que la FINMA était en droit d’examiner avec une particulière rigueur le respect des prescriptions de surveillance.

La recourante a en outre reproché à l’instance précédente d’avoir violé son obligation de collaboration dans la procédure administrative en exigeant la transmission de documents supplémentaires. Le Tribunal fédéral a confirmé que la recourante n’avait…