En Fait

Parties et déroulement de la procédure :

Les sociétés à responsabilité limitée [A.] et [B.] (recourantes) exploitent des structures d’accueil de jour pour enfants (crèches) dans la ville de Lucerne et disposaient des autorisations correspondantes. La ville de Lucerne, représentée par le service Enfance, Jeunesse et Famille (EJF), a adapté, à compter du 1er janvier 2019, les directives de qualité pour l’autorisation et la surveillance des structures d’accueil de jour pour enfants. Selon le ch. 3.2 let. b de ces directives, chaque entité gestionnaire devait employer, d’ici au 31 décembre 2024, au moins une personne de référence formée avec un diplôme reconnu de niveau tertiaire (p. ex. éducateur de l’enfance ES, éducateur social ES). Pour 30 places occupées, cette personne devait être engagée à 100 pour cent, le pourcentage d’emploi s’adaptant en conséquence en cas de moins ou de plus de places occupées.

Les recourantes ont contesté ces exigences et ont demandé à la ville de Lucerne, le 14 juillet 2021, l’édiction d’une décision attaquable. La ville de Lucerne les a obligées, par décision du 18 novembre 2021, à satisfaire aux exigences à compter du 1er janvier 2025. Contre cette décision, les recourantes ont formé des recours administratifs auprès du Tribunal cantonal de Lucerne, lesquels ont été rejetés par jugement du 1er février 2023. Contre ce jugement, les recourantes ont déposé, le 9 mars 2023, des recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral.

Conclusion des recourantes :

Les recourantes ont demandé la constatation que les directives de qualité, en particulier les exigences relatives à l’organisation et au niveau de formation du personnel, n’étaient pas juridiquement contraignantes en l’absence de base légale suffisante ainsi que par violation des conditions formelles et matérielles d’une atteinte à la liberté économique. Elles ont en outre demandé l’annulation du jugement du Tribunal cantonal de Lucerne du 1er février 2023 ainsi que de la décision de la ville de Lucerne du 18 novembre 2021.

Questions de procédure :

Le Tribunal fédéral a joint les procédures 5A_198/2023 et 5A_199/2023 conformément à l’art. 71 LTF en lien avec l’art. 24 PCF. Les recourantes ont en outre demandé un deuxième échange d’écritures, la consultation des actes antérieurs ainsi que la jonction des procédures. Le Tribunal fédéral a rejeté la demande de deuxième échange d’écritures et a refusé la modification du recours déposée après l’expiration du délai. Les recourantes n’avaient pas déposé de demande de rétablissement du délai de recours.

En Droit

1. Recevabilité du recours :

Le Tribunal fédéral a d’abord examiné la recevabilité du recours. Il a constaté que le recours en matière civile constituait le bon moyen de droit, dès lors qu’il s’agissait d’une affaire de droit public liée au droit civil (art. 72 al. 2 let. b ch. 6 LTF). Les recourantes étaient habilitées à recourir et l’avaient fait dans les délais. La demande de constatation des recourantes, selon laquelle les directives de qualité ne s’appliqueraient à aucun exploitant de structures d’accueil de jour pour enfants dans la ville de Lucerne, a été jugée irrecevable, faute de démonstration d’un intérêt abstrait suffisant. En outre, le recours contre la décision de la ville de Lucerne du 18 novembre 2021 n’était pas recevable, seuls les jugements des juridictions cantonales supérieures pouvant être attaqués (art. 75 al. 2 LTF).

2. Exigences formelles du recours :

Le Tribunal fédéral a rappelé que la motivation du recours (art. 42 al. 2 et art. 106 al. 1 LTF) devait être entièrement contenue dans l’acte de recours déposé dans les délais. Une amélioration ou un complément du recours dans le cadre d’un deuxième échange d’écritures n’était pas admissible. La modification du recours déposée après l’expiration du délai a donc été refusée. Il a en outre été indiqué que l’absence de la représentante juridique des recourantes pendant les vacances ne constituait pas un empêchement non imputable justifiant un rétablissement du délai.

3. Examen matériel de la liberté économique (art. 27 Cst.) :

Les recourantes ont fait valoir que l’obligation de respecter les directives de qualité portait atteinte à leur liberté économique (art. 27 Cst.). Le Tribunal fédéral a examiné si l’atteinte à la liberté économique était justifiée. Il a constaté que la liberté économique était certes garantie, mais que des restrictions étaient admissibles sous certaines conditions (art. 36 Cst.). L’atteinte devait reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité.

4. Base légale de l’atteinte :

Le Tribunal fédéral a examiné si les directives de qualité constituaient une base légale suffisante pour l’atteinte. Il s’est référé aux bases légales fédérales, en particulier à l’art. 316 CC et à l’OPE, qui confèrent aux cantons la compétence de réglementer le placement d’enfants en famille d’accueil. Les cantons peuvent édicter des dispositions plus strictes afin de garantir la protection des mineurs. Les directives de qualité de la ville de Lucerne reposaient sur un règlement adopté par le Grand Conseil municipal,…